房产调控屡调未果根源何在？ 政府利益牵涉其中

国家发改委价格监督检查司司长李镭日前在公开场合表示，土地部门违规收费已经成为房地产成本居高不下的重要原因。发改委今年针对北京、石家庄、济南、广州、成都、西安六市的一次收费检查显示，土地部门违规收费已高达10.97亿元，远超过去年六个城市八个部门的全部违规收费金额。李镭直言，土地部门乱收费已经成为目前高房价的“助推器”。

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始自2005年的房地产调控风暴，历经国八条、国六条、以及增加有效供给等新政举措，可谓是一波紧过一波。但遗憾的是，直至今日，全国房价尚且不论下降，即便是滞涨也未曾出现。最新公布的70个大中城市房价月度涨幅达到了7.1%，甚至又创出两年来的新高。如果仅以房价走势作为判断调控政策效果的依据，那么显然，调控政策效果无法令人满意。

各界的分析普遍认为，房产调控之所以屡调而未果，根本原因在于地方政府的经济利益牵涉于其中：房价涨则地方经济指标看好、地方财政收入有保障、官员政绩考核趋优；反之，则经济指标恶化、地方财政吃紧、官员政绩考核压力加大。因此，地方政府在事实上充当了默许房价上涨的力量。而此次发改委官员透过乱收费问题的查处，做出土地部门是“房价助推器”的表述，同样也印证了这观点。

诚然，地方政府与房地产业有着息息相关的经济利益，这直接构成了中央调控政策落实的制度瓶颈，对此笔者并无异议。但是，发现问题未必意味着解决问题的方法必然正确。面对地方政府与房产业间的利益纠缠，各方开出了诸如严查严惩、规范收费、官员问责等等“处方”。但是，给出此类“处方”者由于缺乏对中国财政分权体制的深刻了解，其对策只能流于表面，而无法切中肌理。

事实上，历次财政改革的结果之一是中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以较少的财政收入承担更大的责任，诸如基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等原本需要中央政府提供的公共产品，已经逐渐成为地方政府的重担。1994年开始的分税制改革对中央和地方间的财政收入分配格局影响很大。改革前，地方财政收入占整个国家财政收入的比重在70%以上；改革后则基本稳定在50%以下。但财政支出的变化趋势与此不同，改革后，地方政府的财政支出占国家预算内财政支出的比重基本没有变化。将分税制改革以后的中央和地方财政收入与财政支出比重的变化趋势结合在一起看，一个事实就非常直观地显出来了：分税制改革大大减少了税收中地方政府所占的比重，从而显著减少了地方政府减免税收的权力，同时也意味着分税制改革明显扩大了地方的财政收支缺口，极大地增加了地方政府财政增收节支的压力。

在这样的格局下，至少有两个方面的原因刺激了地方政府追求非规范财政收入，尤其是预算外收入的扩张。其一，伴随着财权的下放，地方政府拥有了自己独立的经济利益，但同时必须提供越来越多的公共产品和服务，如果仅靠固有的财政收入，已然是捉襟见肘。其二，为了鼓励本地非国有经济的发展以及吸引更多的投资，地方政府往往采取税收优惠等措施，这必然导致预算内收入的减少，需要预算之外的非规范收入来弥补，土地出让金以及非税收入就成为首选。

按照政府经济学的理论，地方政府也是谋求自身利益最大化的经济实体，他们承担着维护本地区经济发展和符合政绩考核要求的双重职能。从目前地方政府考核以GDP为核心的角度来看，两者在一定程度上是一致的。在这种情况下，房地产等收益高、见效快的基建投入就成为地方政府的必然选择，所谓的地方政府“卖地生财”、与房产商利益纠缠等等问题也才会随之而生，并且滋生出让公众极为不满的“政府税费推高房价”等问题，甚至因此而严重影响政府声誉和公众对政策的信任度。

由此可以看出，既然地方政府经济行为是因财政分权体制的既有弊病使然，那么破解之术同样当以此为着眼点。简单的严查严惩，或者让惩处因地方政府行为“情有可原”而落空；或者只会让地方政府另辟蹊径来获得税费收入。因此，唯有尽快采取措施平衡中央与地方财政分权结构，特别是对于医改、房改、教育改革等全国性社保问题，理应增加中央财政的责任和投入比重。伴随着中央财政支持力度的加大，一方面可以减少地方财政压力，使之无需因“无钱”而困扰；另一方面可以直接隔断地方财政收入与敏感领域的联系，从制度源头避免权钱交易的可能性，是为治本之策。

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