专家解读"新限外令" 中国将拒绝"两高一资"

发改委对外经济研究所所长张燕生解读新“外商投资目录”：中国正在创新性“利用”外资

经国务院批准，10月31日，国家发改委和商务部发布第57号令，全文公布《外商投资产业指导目录(2007年修订)》(下称“新《目录》”)，自2007年12月1日起施行，2004年发布的《外商投资产业指导目录(2004年修订)》(下称“旧《目录》”)同时废止。【延伸阅读：新外商投资产业指导目录:投资房地产业限制扩大】

新《目录》的出台以及内容上相对旧《目录》的调整，由于其影响力的广泛性和重要性，引起了各方关注。【延伸阅读：中国楼市限外政策频出 海外资本投资热度仍不减】

“目前我国面临节能减排的压力比较大，尤其是第十一个五年规划在节能减排方面有明确的指标，‘十一五’期间单位GDP能耗需降低20%;二氧化硫排放总量比‘十五’末要减少10%，这是必须完成的约束性指标，实在太硬性了。因此，外商投资目录主要围绕这‘两高一资’方面进行了调整。”11月13日，国家发改委对外经济研究所所长张燕生接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时，对新《目录》作出了详细阐释。

“两高一资”被限制

《中国经济周刊》：新《目录》和旧《目录》最大的不同是什么?

张燕生：最大的不同点是对外商投资企业在“两高一资”(指高污染、高能耗和资源性)行业有了明确的规定，限制或禁止高污染、高能耗、消耗资源性外资项目准入，而对于能够缓解我国“两高一资”发展的，比如发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护等方面，新《目录》都明确鼓励。

目前看，我国的节能减排任务非常艰巨。我们研究发现，来中国投资的外商投资企业对能源的利用效率，相对于内资比较高，但是在能源消耗的规模扩大方面，仍是一个增量;也就是说，外资一方面优化了我国的能源利用效率，另一方面也确实扩大了能源的消耗规模，废水、废气的排放比较高，增加了中国环境容量的负担。所以，国家的导向是要限制。

《中国经济周刊》：新《目录》在促进产业结构升级方面也有一些新规定，在目前有何特殊意义?

张燕生：强调产业结构升级是客观形势发展的需要。新《目录》在制造业领域，进一步鼓励外商投资我国高新技术产业、装备制造业、新材料制造等产业。服务业领域，新《目录》在全面落实我国入世承诺的同时，积极稳妥扩大开放，增加“承接服务外包”、“现代物流”等鼓励类内容，并减少原限制类和禁止类条目。

服务外包、现代物流，是新的生产型服务和生态型服务的重要环节，是全球服务业体系中重要的一部分，中国作为全球的重要基地，没有现代物流，很难想象制造业能够转型升级。

同时，对一些国内已掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业，非但不再鼓励外商投资，还有所限制，明确《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。这个导向非常清楚。

我们研究发现，外资拥有的发明专利数高于内资企业，研究生以上学历的人才储备也高于内资企业，但是外资平均的研发强度却低于内资企业，也就是说，外资尤其跨国公司在全球的生产体系中，其实是把技术活动比如研发、创新主要配置在国内，把一些资本密集型行业主要配置在我国周边地区，把一些劳动密集型工序和环节配置在中国，这样虽然对我国的一些服务和零售领域会带来一些进步，但是对我国制造企业的技术提升效果，低于我们的预期。所以，新《目录》在鼓励创新、结构升级等方面，有了更加明确的规定。

《中国经济周刊》：新《目录》调整了单纯鼓励出口的导向政策，其内在原因是什么?

张燕生：长期以来，我国的外商指导目录很大程度上还是鼓励出口导向的。外资分为两类：一类是成本驱动，一类是市场驱动。成本驱动的外资，是在利用中国的低成本劳动力、低成本的土地和低标准的环境，在中国完成低成本的劳动密集型部分的加工组装，然后再返销到欧美市场，对成本驱动型的外资，过去在政策上一直比较鼓励;市场驱动型的外资，主要是内销，过去的政策也是比较鼓励的，但是目前我国的贸易顺差实在太大，从今年的1—10月份，我国的贸易顺差是2124亿美金，去年全年才2326亿美金，贸易顺差增长基本是以60%以上的增长率在增长。

我们不能跟我国缩减贸易顺差的政策相悖，不能一方面要缩减贸易顺差，一方面却拼命地鼓励出口导向的外商投资企业进入，这样政策就会产生扭曲和矛盾。因此，新《目录》调整了单纯鼓励出口的导向政策。

区域投资和国家安全也有明确规定

《中国经济周刊》 ：配合西部大开发、中部崛起、振兴东北等老工业基地战略，在促进区域协调发展方面，新《目录》都有哪些新规定?

张燕生：新《目录》还是鼓励外商投资企业到中西部，鼓励外商投资企业能够到东北地区，振兴东北老工业基地，包括下一步重新修订《中西部地区外商投资优势产业指导目录》，都会贯彻这个指导思想。实际上，促进区域协调发展是目前很需要重视的问题，无论十七大报告，还是科学发展观的提出，都体现出了区域的协调发展。

现在，东部发展很快，中西部如何发展，尤其外商投资企业要在中西部地区开放，需要更进一步的措施。目前外资90%左右都在东部地区，成本驱动性的外资怎么能够进入中西部，这是一个非常严峻的挑战;即使是引入了现代物流的外商投资企业，即使生产型、服务流通方面有很大改善，但毕竟中西部地区比东部地区有着明显的区位劣势，要吸引市场驱动外资，是一个非常严峻的挑战。

落实科学发展观，创新利用外资的方式，优化利用外资的结构，不只是一个口号。尤其是像西南、西北，这些地区下一步怎么能够创新利用外资的方式、优化利用外资的结构，这是非常需要破题的。到现在为止，这方面依然没有破题。所以，新《目录》在这方面有了明确的导向。

《中国经济周刊》：新《目录》在维护国家经济安全方面也有一些新规定，包括在房地产等领域对外资有了一些限制，为何如此规定?

张燕生：最近一系列政策法规包括《反垄断法》、《外国投资者并购境内企业暂行规定》等都是在国家经济安全方面做出了一系列规定，这并不是说我们不欢迎外资，也并不是说我们利用国家安全的理由对外资进行限制;维护国家经济安全核心就是有法可依，从法律和政策的体系中，要建立起哪些领域和行业会涉及到国家安全，哪些不会涉及到国家安全;什么是战略性产业，什么是非战略性产业;哪些属于敏感性领域，哪些不属于敏感领域等，都应该有明确的法律和政策规定，这样，外商投资企业才能够做到有法可依，有明确透明的规则可遵循，这非常重要。

印度在这方面就有明确的规定：在印度，外商投资企业不能够进入零售业。你可以认为这项规定不合理，但是不管合理与否，印度是从本国国情出发的，因为印度要保护本国零售业的就业;美国也有对并购安全性的审查。

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