征地拆迁问题频出 如何改进集体土地征收
中国建设报 作者：杨遴杰 2011-08-25 13:34
[摘要] 征地拆迁以及由此引起的各种问题，在今天的中国经济、社会乃至政治领域都是迫切需要得到解决的一个难题。今年一月份国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的征收行为进行了更明确的规范。国土资源部有关负责人近日透露，该部正在起草《集体土地征收征用条例》，开展征地制度改革试点，化解征地矛盾。
征地拆迁以及由此引起的各种问题，在今天的中国经济、社会乃至政治领域都是迫切需要得到解决的一个难题。今年一月份国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的征收行为进行了更明确的规范。国土资源部有关负责人近日透露，该部正在起草《集体土地征收征用条例》，开展征地制度改革试点，化解征地矛盾。两个《条例》将覆盖全部国有和集体土地上的征收行为，无疑会大大推动相关工作的法治化进程。
征收是动用国家的强制力获取公民财产的行为，征收制度的合理设置，最能体现一个现代国家的法治化程度。我国当前的土地征收制度过于偏向如何体现国家的强制力，而缺乏对征收人公平权利的保障，才引致了大量问题出现。要改进集体土地征收问题，必须解决以下难题。
首先，要解决集体土地征收范围的确定的问题。《宪法》第八条规定“城市的土地属于国家”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这两点明显是冲突的，城市向外扩张涉及到的土地都要求属于国有，就与出于公共利益需要去征收集体土地存在矛盾。那么此次《集体土地征收征用条例》如何解决征收范围的问题，仍然是个难题。突破《宪法》而制定一个公共利益的明确而有限的定义，基本不是一个《条例》所能做到的，更何况《土地管理法》的修订没有完成，两者能否一致也是需要考虑的问题。其实《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经体现出了这种尴尬，规定了几种公共利益的征收情况，却囿于相关法规的限定，无法找到商业拆迁的存在空间。
其次是补偿标准的问题。近些年通过一系列的政策规定，征收集体土地的补偿标准在不断提高，从以前土地补偿和安置补助两项总和不高于前三年平均年产值的30倍，到要求不低于30倍，并在失地群众的社会保障和就业培训上做出了更多的要求。但是标准提高之后，我们也应该看到这种标准都是由政府单方面制定的，被征收方缺乏对自己财产权利进行主张和谈判的渠道。先不论地方政府能否按照已有的标准实施，假设其按照规定补偿，则农民只能无条件地接受这种补偿。征收的强制性不仅体现在土地必须被征收上，也体现在征收标准的必须接受上，这与国外只强制转移土地，而在补偿标准上充分谈判形成鲜明对比。另外，我国的征地政策规定的补偿标准都限于农用地的补偿，集体建设用地补偿的方式和标准一直空白，此次《条例》的出台对此方面进行规范应是一个主要的进步，但是其补偿的思路和具体做法值得思考。总体来说，在补偿问题上，如何减少强制性，而给出一些更体现与尊重农民土地财产权益的方式，是《条例》需要重点考虑的，也是《土地管理法》修订应该体现的。
另外，还需要考虑征地过程中的司法救济问题。征地的强制性必然容易引起纠纷，但是当前的《土地管理法》并没有就征地纠纷作出制度安排，尤其是以司法手段构建出的纠纷解决机制阙如。在实践中，很多地方都要求法院不得受理征地引起的诉讼，只能走裁决的渠道。作为征收主体的政府进行裁决，其公正性无法得到保障。即使如《国有土地上房屋征收与补偿条例》里规定的一样将强拆改为司法强拆，在司法缺乏独立性的情况下，公平公正依然难以得到保障。
征地问题是一个敏感问题，尤其是在今天的中国，更是一个各方面意义都深远而重大的问题。但《集体土地征收征用条例》能在多大程度上取得突破，实现一个真正公平的征收，也是困难重重。问题的真正解决，需要的是从《宪法》开始，循着《物权法》、《土地管理法》以及相关条例的路径，从上而下的一系列在立法思想、原则以及程序和法制建设上的配套改进。
（作者单位系浙江大学公共管理学院）
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