土地闲置怎么办？程序细化不足以解决用地闲置
中国建设报 2012-01-12 15:12
[摘要] 去年底，国土资源部《闲置土地处置办法（修订草案）》公开征求意见。此修订草案从1999年颁布的《闲置土地处置办法》的11条扩充到34条，在闲置土地的调查和认定、处置和利用、预防和等方面都有更为详尽的规定，更注重执行程序的细化。
去年底，国土资源部《闲置土地处置办法（修订草案）》公开征求意见。此修订草案从1999年颁布的《闲置土地处置办法》的11条扩充到34条，在闲置土地的调查和认定、处置和利用、预防和等方面都有更为详尽的规定，更注重执行程序的细化。
需要反省的是，多年来闲置土地现象并未出现根本性的好转。虽然为宏观调控，先后出台过不少堪称严厉的政策，但效果差强人意。2010年国土资源部调查显示，截至当年5月底，上报的房地产闲置土地面积16.95万亩。如果考虑到工业用地和政府批而未供两大部分，数据会更庞大。可供参考的是2004年底国土资源部的统计数据：城镇共有闲置土地、空闲地和批而未供地共计393.61万亩。
解决闲置问题靠程序的细化无法完成，需对症下药。房地产开发用地闲置有其根本原因。从用地者角度来看，用地闲置原因可分为主动、被动两种。
主动闲置包括两种情况：一是市场景气时，正常开发可以获得当前房价下的正常利润，而闲置一段时间可以获得土地的额外利润。这种闲置行为造成市场供应量减少，激化供求矛盾，刺激泡沫产生，是政策打击的重点。政策给出了从延长动工开发建设期限、改变土地用途等处置方式，直至征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的惩罚措施。
另一种情况出现在市场低迷时。比如高价拿地之后却遭遇到市场进入低谷期，越投越亏，只得搁置开发等候市场好转。这种闲置是企业经营策略的调整，用地者并非为了暴利而是为了减少损失，本身也承担了很大的成本。
出现后一种情况时，相关企业如果再受到政府处罚，就是雪上加霜。如果用上无偿收回的手段，最后是政府既得到了高价土地款，又拿回了土地，企业“赔了夫人又折兵”。政府这么做会把自己放在无理的尴尬境地。
更尴尬的是被动闲置时的政府角色。国土资源部公布的2010年16.95万亩闲置房地产用地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府原因造成闲置的约占6成以上。如果政府处置主动闲置行为是为了在人多地少的国情下尽可能提高土地利用效率，那么政府导致的闲置是否也应该承担责任？“修订草案”如此规定：“政府或者政府有关部门因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任”。依照何法？遍寻法规难寻其踪。
理论上，处置闲置土地是因为它导致了重要的生产要素浪费。实际上，生产要素不可能永远都处于的利用状态，那只是一种计划经济的理想。市场经济中，出够对价的使用者对生产要素的利用效率负有的责任心，其闲置一定有着重要的外部诱因。市场低迷期，各种要素的利用效率都会出现问题，短暂的土地闲置是减少损失的必然选择。市场过热期，闲置是为了更高利润，打击只是治标之策，闲置者会用各种方式逃避惩罚。更根本的思路是如何避免出现一个持续过热的市场。宏观上的持续过热，源于超发的货币总量，失衡的贷款政策，过分依赖房地产市场的GDP增长，都是政府要解决的问题。
宏观环境不是开发商可以控制的，但他可以通过闲置来获得资源的时间溢价。如果是一个相对平稳的市场，闲置问题不会太严重。要解决土地闲置问题，除了减少政府引起的被动闲置外，还是着眼于建立一个平衡的市场更为重要。
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