房企农村改造实验：项目换土地的“五个不确定”

第一财经日报  2013-03-08 07:58

[摘要] 这是一次自下而上、兼具野心和浪漫色彩的农村改造实验，如果从农民增收的角度来看，实验的结果称得上大获成功，而企业与地方政府在实验中，也一直寻找利益的契合点，虽然这一过程并非想象的那么容易。

在南京市江宁区前石塘村，一家开发商花了五年时间，试图摸索出一个能让农民、政府和企业三方均受益，同时可向推广的开发模式。

这是一次自下而上、兼具野心和浪漫色彩的农村改造实验，如果从农民增收的角度来看，实验的结果称得上大获成功，而企业与地方政府在实验中，也一直寻找利益的契合点，虽然这一过程并非想象的那么容易。

“三赢”憧憬

这家名叫南京科赛旅游发展有限责任公司（下称“南京科赛”）的开发商，成立于2008年，控股股东为民企苏州科赛发展集团有限公司（下称“科赛集团”），持股52%，另两家股东是南京江宁区横溪街道办事处以及南京报业集团，分别持股30%和18%。

五年前，南京报业集团带着位于横溪街道的前石塘村项目找到科赛集团，提出合作开发的意向。

前石塘村位于江苏和安徽的交界处，原本是一座不起眼的村庄，距离南京38公里，离马鞍山市区25公里，当地经济虽然落后，但也因此保留了完好的自然风貌，竹林似海，溪水清澈，赢得了“小九寨沟”的美名。

最初，当地政府希望科赛集团能够在前石塘村乡村旅游，但科赛集团董事长江喜科拒绝了这一建议。

“一方面，当地缺乏足够的景点资源，企业难以通过收门票赚钱，另一方面，如果承包做‘农家乐’，对企业来说成本又太高，‘农家乐’只适合当地农民做，因为对他们来说，房子、厨师、服务员都不要花钱。”江喜科告诉《财经日报》记者。

江喜科提出自己的设想，这是一个在他看来可以实现农民、政府、企业“三赢”的方案——首先，南京科赛完成基础设施建设，并对前石塘村部分村民破落的房屋进行改造和美化，打造成可供农民经营“农家乐”的场所。

然后，南京科赛对村里零散的房屋进行拆迁，腾出的宅基地进行流转和复垦，并将拆迁户安置在新建小区(小区网论坛)，从而盘活存量建设用地。最后，政府将200亩土地作为，返还给南京科赛。

按照这个构想，农民虽然流转出耕地，但通过经营“农家乐”，解决了日后收入来源的问题，同时拆迁补偿得到的新房，较原本的老房大幅，从而获得一笔财产性收入。

对当地政府而言，项目若能成功，民生得到改善，同时发展了旅游经济，带来政绩，而项目所在区域的土地也将随之，成为新的财政收入来源。

对企业来说，虽然承担了前期投入的风险，但最终可以从政府那里获得返还土地作为回报，日后无论将这部分土地转让或用作房地产项目开发，都有机会赚取一定的利润。

这是一个皆大欢喜的设想。2009年6月，前石塘村项目正式开工，江喜科踌躇满志。由于只是一个村庄的改造、开发，规模并不算大，科赛集团原本预计2~3年时间即可全部完成。但实际上，这场实验并没有想象的那样容易。

土地生财

事实上，科赛集团在前石塘村实验的改造、开发模式，在其他农村地区也有相似版本，被称作“项目换土地”。

类似的项目经常因为“口惠而实不至”，招致村民的抵制，并最终演变成强迫农民上楼的“圈地”运动。

前石塘村项目的不同之处在于，南京科赛预先设计了第三产业——“农家乐”的导入，以避免上述矛盾的发生。

“先为农民改造部分房屋，培训、扶持他们经营‘农家乐’，让这些农民获得实实在在的收入，只有农民真的能够不以土地为生，才会愿意‘上楼’。”南京科赛副总裁李冬宝说。

南京科赛前期为农民改造房屋、接通自来水并且建造污水处理设施，均不要农民出一分钱。在股东之一的南京报业集团的宣传推广下，前石塘村很快成为南京的自驾游目的地，当地农民通过经营“农家乐”，经济状况迅速得到改善。

好几户村民在经营农家乐一年之后都开上了小轿车。“项目开发前，前石塘村一户人家一年收入只有大约2万~3万元，但现在村里已经开业了60多家‘农家乐’，经营状况一般的‘农家乐’一年有十几万利润，而经营的‘农家乐’，一年的利润达到40万~50万元。”当地村民对记者表示。

在解决了农民生计问题后，南京科赛依据江苏省城乡建设用地增减挂钩的政策，开始着手土地整理，“把生地变成熟地，把不值钱的地变成值钱的地”。

南京科赛具体操作手法是对散落的农民房屋进行拆除，将腾出的宅基地复耕，同时新建安置小区，按照“拆一还一”的原则，补偿拆迁农民。

根据南京科赛提供的数据，公司实际复垦并验收合格的土地150多亩，建造安置小区用了57亩土地，从而节约出约100亩集体建设土地。而这100亩集体建设用地根据政策，可以在异地转换为100亩国有建设用地的指标。

“城乡建设用地增减挂钩政策，有三个特点：等量、异地、不占用征地指标。”“三农”问题卢水生解释。

按照南京科赛与横溪街道当初签订的协议，盘活的这100亩建设用地指标，加上横溪街道拿出的另外100亩建设用地指标，将作为返还给南京科赛。

然而就在前石塘村被评上省级乡村旅游示范村，所在区域的土地由此前无人问津到现在挂牌价达到150万元/亩之后，土地返还却并没能按照设想的时间表进行。

“一等就是三年。”江喜科告诉记者，在完成土地复耕验收后的三年，南京科赛迟迟没有获得200亩返还土地，这意味着，南京科赛对村庄改造工程、道路工程、给排水工程、绿化工程、景观工程等一共投入了1.3亿元，但企业尚没能进入期。

“由于缺少经验，在早期的项目换土地的地方实践中，往往存在‘五个不确定’，即政府协议中承诺给企业土地，但实际上给你多少不确定，什么时间给你不确定，在哪个地方给你不确定，土地最终的不确定，部分政府能分给你多少也不确定。”卢水生说，“要避免这种情况发生，就需要企业和政府在最初的协议中明确约定好。”

而南京科赛面临的土地返还问题，则是由于政策缺少适当的灵活性，由于南京规定全市范围内各项目完成复垦验收的土地，需要统一收储、挂牌，因此政府无法为南京科赛一家单独返还土地。

前石塘村项目眼看成了一项“无底洞”的，这让南京科赛不得不一再放弃或缩减最初的计划，其间公司资金一度出现困难，甚至无法按时向承包商支付工程款。

看着前石塘村成为新农村建设的样板工程，受到各界肯定，江喜科百感交集。他尝试以打报告的方式，希望政府能够尽早兑现承诺，解决企业的困难。

困难的局面直到去年底才稍稍得以缓解。横溪街道向南京科赛返还了复垦盘活的100亩建设用地指标，但规定南京科赛只能按60万元/亩的价格转让其中50亩指标，另外50亩必须留作自己开发，而这也是南京科赛迄今获得的一笔3000万元收入。

虽然这3000万尚不足以平衡整个，“三赢”目前还是“两赢”的状态，但江喜科坚信自己探索的这一农村改造、开发模式方向没有错，“如果能够及时拿到这200亩返还土地，在前石塘村的农村改造尝试无疑是极其成功的，通过市场化的手段，不仅解决了农民增收的问题，还满足了政府发展经济的诉求。”

只是江喜科当初设想的“三赢”如今只实现了“两赢”，当农民和政府的利益得到实现后，主导这场实验的南京科赛，却只能继续等待政府兑现另外那100亩土地指标返还的承诺。