新型城镇化推进 亟需从财税改革上破题
经济参考报 2013-11-06 09:08
[摘要] 户籍制度改革、公共服务改革难以推进，关键在于其背后涉及的庞大资金缺口。换言之，新型城镇化推进中，地方政府之所以在推动农民工享受公共服务诸方面缺乏动力，突出地反映了当前地方政府财权有限、事权过多的局面。在城镇化所涉及诸多改革领域中，财税体制改革牵一发而动全身，实为重中之重。
随着十八届三中全会的日益临近，有关城镇化及诸多领域改革的期待与呼声也空前高涨。
户籍制度改革、公共服务改革难以推进，关键在于其背后涉及的庞大资金缺口。换言之，新型城镇化推进中，地方政府之所以在推动农民工享受公共服务诸方面缺乏动力，突出地反映了当前地方政府财权有限、事权过多的局面。在城镇化所涉及诸多改革领域中，财税体制改革牵一发而动全身，实为重中之重。
数据显示，截至2012年，中国农民工总量达到2.6亿，其中外出农民工1.6亿，本地农民工接近1亿；而这部分群体的社会保障与服务严重缺失，五险一金覆盖率极低。同样值得关注的是，在2.6亿农民工中，举家外出农民工只有3375万人，占比不足13%，农村留守儿童、留守妇女和留守老人数量相当庞大。未来要实现教育均等化，首先意味着更多师资、基础设施以及其它教育资源的投入。
此外，农民工真正转为市民，居住问题也可以说是基本条件。数据显示，2012年，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.6%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。政府方面显然需要承担相当大的住房保障体系任务，如建造经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房等等，这又是一笔庞大的支出。
因此，推动新型城镇化需要从财税改革破题，从更广泛的角度讲，未来财税体制改革主要涵盖以下四大方向———
一是调整中央和地方政府支出责任，即上收部分事权和加大中央政府对地方政府的转移支付。自1994年分税制改革后，财权上收但事权下放，不仅导致地方政府的权责不对称，也间接地促成了如今土地财政依赖、地方政府债务积聚等多重困境。我们预计，未来符合“外部性大、信息处理相对简单、且符合整体相容”三原则的事权，将进一步上收中央管理。
而转移支付方面，将增加中央财政转移支付，减少和归并专项转移支付，并将推进修改转移支付公式等。从推进新型城镇化的角度来讲，将未来转移支付公式与常住人口挂钩，与户籍人口脱钩，有利于调动地方政府推动建设以人为本的城镇化的积极性。
二是税收体制改革，包括营业税改增值税逐步深入、房产税推行至，以及资源税改革等。而未来推动房产税成为地方重要税种，建立房地产长效机制势在必行。
三是加快预算制度改革。长期以来，地方政府年底突击花钱广受诟病，这其中折射出中国预算制度不合理、预算执行管理不到位等问题。我们认为，财税改革有望在建立全口径预算体制，以及赋予地方人大审批地方政府性基金预算的权力等方面有所突破。
另外，现行预算法不允许地方政府发债，也是导致地方债务隐形化的主要原因。未来赋予地方政府发市政债的权力，并引入公开透明的债务评级机制，有助于将隐形债务显性化，也将为城镇化过程中所涉及的基础设施建设提供支持。
四是养老医疗体制改革。伴随着人口老龄化的加剧，中国面临着巨大的养老金缺口。据媒体报道，今年由人力资源与社会保障部研究制定的基础养老金方案有望完成，方案的重点包括养老金整体投资运营、机关事业单位养老保险制度改革、养老保险跨省转移等方面，预计明年新制度有望全面推进。而这一举措也有利于促进城镇化过程中的人员自由流动。
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