天量土地出让金去向成谜 呼吁全面制度改革

中华工商时报  2011-01-21 08:23

[摘要] 国土部的数据显示，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。但与此同时，审计署日前的报告也指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，也引发了业内对土地出让金去向的关注。

国土部的数据显示，2010年，土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。但与此同时，审计署日前的报告也指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，也引发了业内对土地出让金去向的关注。

土地市场在“调控年”再现“价量齐涨”的背后，更是直指饱受诟病的土地财政。业内人士认为，其根本原因还是地方之间分税制不合理，如果不做根本性的调整，难以解决当前问题。

在密集的调控声中，土地收入再创新高。

国土部的数据显示，2010年，土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。但与此同时，审计署日前的报告也指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，也引发了业内对土地出让金去向的关注。

土地市场在“调控年”再现“价量齐涨”的背后，更是直指饱受诟病的土地财政。业内人士认为，其根本原因还是地方之间分税制不合理，如果不做根本性的调整，难以解决当前问题。但在现有的情况下，除了继续增加土地供应外，单一的招拍挂制度也应该回到多元化土地供应的市场形态。

土地出让金再创新高

身处调控漩涡的楼市，仍难掩土地市场的惊人“业绩”。

“去年土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%，实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。”这是日前国土资源工作会议上公布的一组数据。国土资源部部长徐绍史在会上表示，去年前三季度土地市场总体平稳，量升价稳，但四季度以来持续升温，量价齐升，房地产用地调控仍面临较大压力。

事实上，正如徐绍史所言，自去年11月开始，土地市场开始上演年末的“”。中国城市地价监测显示，2010年第四季度，主要监测城市地价总体水平为2882元／平方米，地价总体水平呈上升态势，环比增幅加速回升。不仅京、沪、穗、深等一线城市出现久违的“”且不断刷新，甚至“”行情也已传导至二三线城市的武汉、温州和南京等地，这也直接使得各地的土地出让金创出新高。从数据披露的2010年土地成交金额排行前20名的城市来看，北京、上海、大连3个城市已进入“千亿俱乐部”，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。

而1月17日国家统计局公布的数据也显示，2010年，房地产开发企业完成土地购置面积4.1亿平方米，比上年增长28.4%，土地购置费9992亿元，增长65.9%。

“这意味着，2010年，房地产开发企业土地成交价格为2437元/平方米，同比2009年上涨29%，是近10年来的次高增幅，去年土地市场比较活跃，尤其是数量较多。随着土地成本的增加，不利于未来房价稳定。”业内人士分析认为。

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土地财政收入去向成谜

土地出让金屡创新高，而如此高的土地财政收入又属于政府财政预算外收入，其流向愈发引人关注。

对于土地出让金的管理，财政部公布的文件显示，2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。

而对于土地出让收入使用范围，财政部也明文规定，其支出主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民社会保障、农村基础设施建设、农业土地开发、城市建设、城镇廉租住房保障以及耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护等方面，还规定了破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。

在2010年4月，财政部也首次公布了2009年土地出让支出情况。数据显示，2009年土地出让收入为14239.7亿元，支出总额为12327.1亿元，收支结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。在支出结构上，其中用于征地和拆迁补偿、城市建设以及土地开发分别占比40.4%、27.1%和10.7%，三项合计占比总支出的78.2%。

而北京去年公布的一组数据也显示，2009年土地出让金安排主要用于农业土地开发、廉租房住房建设、城乡市政基础设施建设以及国有企业改革安置费等方面，其中城乡市政基础设施建设占支出的64.6%。

尽管如此，但另一组数据却让人担忧。1月17日，审计署发布审计报告指出，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求，2007年-2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

而根据规定，从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。公开数据也显示，以2009年为例，在土地出让金用于廉租住房支出比例方面，无论是财政部的1.5%，还是北京的7.8%，显然都没有达标。

对于廉租房占比较低的原因，也有着这样的解释：，一些经济发达城市土地出让净基数较大，以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市对土地出让净尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。

 

直指土地财政

“城市发展对于土地财政的依赖，在去年严厉的调控环境下已经表现的越来越突出，地方政府财政收入结构并没有得到根本的改变，这是2010年多轮房地产调控均始终成效不大的深层次原因。”杨红旭表示，政府卖地收入的增加尽管可以用土地供应加大来解释部分原因，但去年的身影却仍频频闪现，单价、总价的纪录一次次被刷新，也表明高价仍然是当前房价高企的祸首之一。

数据也显示，近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%，上 升 到 2009年 的48.8%，有预测表明2010年这一比例会更高，土地出让金俨然已成为地方政府的“第二财政”。

有指出，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机、土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，“救市”风潮席卷南北就是例证。

接受记者采访的均表示，破解“土地财政依赖症”需要进行一系列制度改革，其中解决和地方政府在事权、税权的不匹配将是改革的方向。但在目前的情况下，主要还在于如何完善现有的制度。

“土地招拍挂制度赋予了地方政府土地垄断的权利和地位，地方政府在土地储备和供应的能力不足和主观上存在少供地、多收钱的指导思想下，往往出现地价、房价不断飙升的状况。”地产韩世同认为，单一的招拍挂制度应该回到多元化土地供应的市场形态。

徐绍史在上述会议上也表示，坚持和完善土地招拍挂出让制度，认真总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式，推动工业用地弹性出让和租赁制，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。“从土地管理看，农村土地管理制度改革，城市低效利用土地二次开发问题以及完善土地招拍挂出让制度等问题，需要我们进一步探索改革。”

与此同时，业内人士也建议，随着土地出让金收入的显著增加，对其收支情况的亟待进一步加强、完善。

“最彻底的做法是应该从政府的层面再进行一次系统的、全面的制度改革，包括现行的分税制度、税收制度、土地和供应制度以及财政信贷制度和体系。”韩世同说。

 

透视"土地盛宴":国土资源部三问土地出让金大涨

出让金总额达２．７万亿元，同比增幅达７０．４％——国土资源部负责人７日在国土资源工作会议上披露的数据，揭示出２０１０年国内土地市场的一场“盛宴”。对此，有三个问题值得探究：土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？

土地出让收入缘何逆势创新高？

中指研究院的监测数据显示，２０１０年１２０个城市土地出让金总额为１８８１４．４亿元，同比增加５０％。其中三个城市土地出让金收入突破１０００亿元。

“价量齐涨”是去年地市“成绩单”如此“靓丽”的主要原因。增加土地供应是去年楼市调控的重要举措。数据显示，去年１－１１月，１２０个城市累计供应、成交住宅用地分别为３９５９１万平方米、３０２１６万平方米，同比增幅分别达到４３％、４０％。在其中的１０个重点城市中，有９个城市土地成交面积实现增长。

价格方面，去年１２０个城市住宅用地楼面地价波动频繁，并在７月以后震荡上行；至当年１１月，１２０个城市住宅用地楼面地价为２１３４元／平方米，环比上涨２９％，同比上涨１０％。自１１月起，随着地块入市，杭州、广州、温州等城市又重新冒出“”。价格因素对一些城市土地出让金的贡献率十分突出。比如，武汉、南京等城市２０１０年住宅用地出让面积同比增幅不到２０％，但出让金的收入增幅却超过１２５％，地价之高可见一斑。

复旦大学住房政策研究执行主任陈杰说，与购房者动辄因调控而陷入观望不同，开发商更看重市场中长期的发展态势，只要长期看好，其购地、行为不会因调控政策波动而轻易变化。供地增加、流动性宽裕、销售形势良好，诸多因素共同造就了一个繁荣的土地市场。

巨额土地出让金去向如何？

与“收”相比，土地出让金的“支”值得高度关注。土地出让金全额纳入地方基金预算管理，是地方政府不折不扣的“钱袋子”。２００６年１２月下发的《国务院厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（包括城镇廉租住房保障支出等）。２００９年１２月，财政部等部门还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。

一些地方土地出让金的使用有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例不得低于１０％。但审计署去年１１月公布的审计报告显示，２００７年至２００９年，有２２个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达１４６．２３亿元。

大幅增长的土地出让收入如何使用，对地方政府管理、服务的理念与能力是一次考验。不少业内人士在接受采访时均指出，土地收入不是政府手中的私房钱，它是加快城市基础设施建设的重要财源，关心土地收入的增长是正当的；但当大多数群众的居住问题成为社会问题之时，如果过分强调土地收入而不愿为居民的保障性住房建设提供资源，则将背离群众的利益，影响城市的可持续发展。业内人士建议，随着土地出让金收入的显著增加，对其收支情况的亟待进一步加强、完善。